Cet article résume le fonctionnement budgétaire de l’UE. Nous présentons brièvement le cycle de vie d’un budget depuis la préparation annuelle jusqu’à son vote. Puis, nous résumons la procédure de mise en œuvre budgétaire et le déploiement au sein de l’UE. Les deux sections qui suivent sont relatives aux ressources de l’UE et à la présentation de la programmation budgétaire 2021-2017.

1.1 - Le Cadre financier pluriannuel 

Depuis 1988, le budget annuel de l’Union européenne est encadré par un cadre financier pluriannuel (CFP) (Article 312 sur le traité de fonctionnement de l'UE - noté par la suite TFUE). Le CFP est adopté par le Conseil à la suite de l'approbation du Parlement européen.

Établi sur sept années, celui-ci vise notamment à répartir et à limiter les dépenses et les recettes qui pourront être mobilisées au cours de la période afin de mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies.

Le cadre financier pluriannuel (CFP) est un plan de dépenses qui traduit les priorités de l’Union européenne (UE) en termes financiers sur plusieurs années. Il définit les dépenses sur une période donnée, ainsi que les montants maximaux disponibles pour chaque grande catégorie de dépense. Il fournit ainsi un cadre financier mais également politique afin de concentrer les ressources et les investissements là où ils sont jugés nécessaires. Le budget annuel de l’UE s’inscrit dans le cadre financier pluriannuel.

Le CFP est apparu pour résoudre plusieurs crises institutionnelles et politiques relatives à l’adoption du budget dans les années 1980. Ce que l’on appelait alors les “perspectives pluriannuelles” ont été initiées par Jacques Delors lorsqu'il était président de la Commission européenne en 1988 et couvraient la période 1988-1992 (Paquet Delors 1). Elles ont été suivies du Paquet Delors 2 (1993-1999) et de l’Agenda 2000 (2000-2006), puis du CFP 2007-2013.

Le CFP 2014-2020 est, pour la première fois, en baisse par rapport au précédent : 960 milliards d'euros (-3,5%), soit 1% du RNB (contre 1,12% pour la période 2007-2013). Le nouveau cadre pluriannuel proposé par la Commission européenne le 2 mai 2018 revient sur cette tendance à la baisse en suggérant un budget de 1,11% du RNB, pour un montant total de 1 279 milliards d'euros courants sur la période 2021-2027.

Ce dernier cadre financier pluriannuel adopté le 17 décembre 2020 pour la période 2021-2027 consacre un montant de 1 074,3 milliards d'euros (aux prix de 2018). Conjugué à l'instrument de relance Next Generation EU doté de 750 milliards d'euros, ce budget doit permettre à l'UE d'accorder des financements pour un total sans précédent de 1 800 milliards d'euros au cours des années à venir, afin de contribuer à la relance à la suite de la pandémie de Covid-19 et de soutenir les priorités à long terme de l'Union dans différents domaines d'action.

1.2 - La procédure

La préparation, qui prend plusieurs mois, se concentre sur le budget de l’exercice suivant. 

Trois acteurs partagent les compétences budgétaires : la Commission Européenne, le Conseil et le Parlement Européen en statuant chaque année.

Le Conseil de l’Union et le Parlement européen partagent les compétences en matière budgétaire.

Se fondant sur le règlement fixant le cadre financier pluriannuel en vigueur, conformément à une procédure législative spéciale (art. 314 TFUE) qui dure du 1er septembre au 31 décembre et les orientations budgétaires pour l’année à venir, la Commission européenne prépare le projet de budget et le soumet au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 1er septembre.

Le Conseil adopte ensuite une position sur le budget (art. 311 TFUE), le 1er octobre au plus tard (incluant des amendements). 

L’établissement de nouvelles catégories de ressources propres ou l’abrogation d’une catégorie existante suit la même procédure. Certaines des mesures d’exécution des ressources propres requièrent l’approbation du Parlement.

Les dépenses et les recettes sont adoptées séparément. 

Le Parlement a ensuite 42 jours pour prendre une position (qui inclut également des amendements).

En cas de non accord 

Si le Conseil de l'UE et le Parlement ne parviennent pas à s’accorder, un comité de conciliation paritaire est chargé d’approuver un projet commun. 

Plusieurs hypothèses sont alors possibles :

• si un projet commun ne peut être adopté, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget ;

• Si le comité de conciliation s’accorde sur un projet, mais si le Conseil le rejette, le Parlement peut avoir le dernier mot à la majorité de ses membres et des 3/5e des suffrages exprimés. Si un de ses amendements ne recueille pas cette majorité, le budget est adopté sur la base de l’accord du comité de conciliation ;

• en cas d’accord au comité, si le Parlement et/ou le Conseil ne parviennent pas ensuite à statuer, le budget est adopté conformément au projet du comité ;

• si le projet du comité est rejeté par le Conseil et le Parlement, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget ;

• Si le projet du comité est adopté par le Conseil mais rejeté par le Parlement, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget.

Modification après adoption

Le budget peut être modifié après son adoption. En cas de circonstances exceptionnelles, la Commission présente, le cas échéant, des projets de budget rectificatifs.

1.3 - Les ressources financières de l’UE

Objectif

Assurer l’autonomie financière de l’Union européenne, dans le respect de la discipline budgétaire.

Fonctionnement

La décision du 21 avril 1970 relative au système de ressources propres a permis à la Communauté économique européenne de disposer de ressources propres (articles 106 bis et 171 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique)

Le budget de l’UE est financé en grande partie par des ressources propres et complété par d’autres recettes. Les recettes annuelles doivent couvrir intégralement les dépenses annuelles, un déficit budgétaire n’étant pas autorisé. Le système des ressources propres fait l’objet d’une décision unanime du Conseil, qui tient compte de l’avis du Parlement européen, et doit être ratifié par chaque État membre. La Commission a proposé en 2022 et en 2023 une réforme des systèmes de ressources propres, qui se composent de deux nouveaux paquets.

Aujourd’hui, le budget de l’Union européenne est alimenté par : 

1 - Ressources propres

En vertu de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020, le plafond des ressources propres mobilisables chaque année est fixé à 1,4 % du revenu national brut (RNB) de l’Union.

• une contribution directe des Etats membres dite “ressources RNB" représentant 67 % du budget de l’UE en 2022. 

Cette ressource, créée par la décision 88/376/CEE du Conseil du 24 juin 1988, en 1988, était au départ complémentaire, c’est-à-dire qu’elle ne devait être perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les dépenses.
Il s'agit, et de loin, de la principale ressource propre de l’UE (67% en 2022), avec 107,1 milliards d'euros en 2022

Ces transferts financiers des Etats à l’Union sont calculés pour chaque État en fonction de son revenu national brut, certains pays bénéficiant par ailleurs de réductions. 

• une ressource propre fondée sur la TVA (11 % du budget 2022). 

Elle correspond à un transfert par les Etats membres d’une fraction du montant de la TVA qu’ils perçoivent sur leur territoire (0,3 % pour 2021-2027).

• des ressources propres traditionnelles dites “ressources RPT", correspondant à des versements effectués par des personnes physiques ou morales (11 % du budget 2022)  :

•  Les droits de douane sont perçus sur les importations en provenance de pays tiers, en application du tarif douanier commun en vigueur aux frontières extérieures de l’UE. Les accords de réduction ou de suppression des droits de douane (ex : dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ou OMC) ont affaibli le rendement de cette ressource.

• Les prélèvements agricoles sont perçus sur les importations dans l’Union de produits agricoles couverts par la politique agricole commune (PAC). Ces taxes doivent compenser la différence entre les cours mondiaux et les prix, plus élevés, de l’UE. Introduite dans les années 70, la part de cette ressource est désormais marginale, notamment en raison de la baisse des prix agricoles européens.

Ces RPT, introduites en 1970, sont perçues auprès des opérateurs économiques par les États membres, pour le compte de l’UE

• une contribution fondée sur les déchets plastiques non recyclés (près de 4 % du budget 2022). Introduite à partir du 1er janvier 2021 par la décision relative aux ressources propres de 2020, Il s’agit de la première des nouvelles ressources propres à avoir été mise en place. Chaque Etat membre paie une contribution supplémentaire de l’ordre de 0,80 euro par kg de plastique non recyclé. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une taxe, chaque Etat restant libre de créer ses propres instruments pour récoler le montant de cette contribution. Dans son projet de 2018, la Commission européenne estimait à 6,6 milliards d’euros. La France devant être l’un des plus importants contributeurs (plus d’un milliard d’euros par an). Une réduction annuelle forfaitaire est accordée aux 17 pays dont le RNB par habitant était inférieur à la moyenne européenne en 2017.

• recettes diverses  (1 % du total des recettes de l’UE) des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union, ou encore par l’impôt sur les rémunérations du personnel de l’UE. 

2. Autres recettes, solde reporté de l’exercice précédent 

Les autres recettes comprennent les impôts versés par le personnel de l’Union sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union, les intérêts et les amendes payées par les entreprises qui enfreignent la législation de l’Union. 

En outre, en cas d’excédent, le solde de chaque exercice est inscrit au budget de l’exercice suivant en recette. Les autres recettes, le solde reporté et les ajustements techniques représentent habituellement entre 2 et 8 % du total des recettes.

3 - Emprunts exceptionnels

Les emprunts sont également comptabilisés dans les «autres recettes» et représentent actuellement 25 à 30 % du budget. 

Le budget de l’Union ne peut pas être déficitaire et le financement de ses dépenses par l’emprunt n’est pas autorisé. Toutefois, afin de financer les subventions et les prêts octroyés au titre de l’instrument de relance Next Generation EU, la Commission a été autorisée, à titre exceptionnel et temporaire, à emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros (aux prix de 2018) sur les marchés des capitaux. 

Toute nouvelle activité d’emprunt net devrait cesser fin 2026. Après cela, seules les opérations de refinancement seront autorisées.

4 - Les ressources hors budget

Hors budget,  des contributions des États membres financent d’autres types de dépenses. Il s’agit du fonds européen de développement (FED) qui regroupe les aides communautaires accordées aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ou ACP), de certaines dépenses de la politique étrangère et de sécurité commune. L’emprunt européen est également une ressource hors budget. Il permet d'accorder des prêts à des pays tiers associés, ou sous forme d'aide alimentaire

1.4 - Les dépenses

Depuis 1988, les dépenses de l’Union s’inscrivent dans un cadre pluriannuel. 

La Commission utilise une nomenclature budgétaire qui présente les ressources par domaine d’action et par programme. Ce regroupement des programmes en 7 domaines permet d’évaluer plus facilement le coût et l’efficacité des différentes politiques de l'Union et traduisent les grandes priorités budgétaires de la période.

Pour le CFP 2021-2027, les domaines sont les suivants :

1. Marché unique, innovation et numérique

2. Cohésion, résilience et valeurs

3. Ressources naturelles et environnement

4. Migration et gestion des frontières

5. Sécurité et défense

6. Pays voisins et reste du monde

7. Administration publique européenne

Si la première période de programmation a duré cinq ans, la durée des suivantes a été portée à sept ans. Les budgets annuels doivent respecter les limites fixées dans le cadre pluriannuel.

Il y a donc lieu de concilier le principe d’annualité avec la nécessité de gérer des actions pluriannuelles, qui ont pris une importance croissante dans le budget. Celui-ci comprend donc des crédits dissociés, à savoir:

• des crédits d’engagement qui couvrent, pendant l’exercice en cours, le coût total des obligations juridiques contractées pour des activités qui s’étendent sur plusieurs années

• des crédits de paiement destinés à couvrir les dépenses découlant de l’exécution d’engagements contractés pendant l’exercice en cours ou les exercices précédents.

Les dépenses de l’Union européenne sont quasi exclusivement des dépenses d’intervention, dites également “opérationnelles”, qui servent à financer des activités concrètes sur le terrain.

Autre point, le budget européen regroupe des dépenses d’investissement et de fonctionnement, sans distinguer une section de fonctionnement et une section d’investissement.

La répartition des engagements de  2024

Le 11 novembre 2023, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur le budget annuel de l'UE pour 2024.

Le montant total des engagements est fixé à 189,39 milliards d'euros. Le montant total des paiements s'élève à 142,63 milliards d'euros.

• Marché unique, innovation et numérique: 21,49 Mds€

• Cohésion, résilience et valeurs: 74,56 Mds€

• Ressources naturelles et environnement: 57,34 Mds€

• Migration et gestion des frontières: 3,89 Mds€

• Sécurité et défense: 2,32 Mds€

• Voisinage et le monde: 16,23 Mds€

• Administration publique européenne: 11,99 Mds€

• Instruments spéciaux: 2,22 Mds€

 Instruments spéciaux de flexibilité et thématiques

En sus des dépenses programmées pour financer les politiques de l’Union dans le cadre des programmes pluriannuels, le budget de l’Union réserve des ressources financières destinées à faire face aux crises et aux situations imprévues. Ces instruments spéciaux de flexibilité et thématiques peuvent être mobilisés lorsque surviennent des crises économiques (FEM, Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, par exemple), des catastrophes naturelles, des crises sanitaires majeures et des situations d’urgence humanitaire (réserve de solidarité et d’aide d’urgence, par exemple) ou d’autres besoins imprévus (instrument de flexibilité, par exemple) dans les États membres, les pays candidats ou à l’extérieur de l’Union. Ces moyens permettent de couvrir des besoins financiers exceptionnels limités.

Ajustement  des dépenses

Le budget de l’Union est soumis à un principe d’équilibre strict, inscrit à l’article 310 du traité FUE et dans le règlement financier. 

En pratique, le budget de l’Union est donc «axé sur les dépenses». En d’autres termes, les recettes agrégées ne peuvent augmenter qu’en conformité avec les  dispositions de l’article 4 du règlement CFP

Le CFP couvrant la période 2021-2027 prévoyait un total de 1 824,3 milliards d’euros en crédits d’engagement aux prix de 2018, dont 1 074,3 milliards d’euros pour le CFP et 750 milliards d’euros pour l’instrument de relance NextGenerationEU (NGEU), augmentés de 11 milliards d’euros supplémentaires à la suite des ajustements spécifiques par programme prévus à l’article 5 du règlement CFP.

Le rapport annuel de la Commission

L’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 dispose que la Commission doit préparer un rapport annuel présentant une vue générale des conséquences financières et budgétaires des diverses activités de l’Union, financées ou non par le budget de l’Union. 

Ce rapport doit contenir des informations sur l’actif et le passif de l’Union, diverses opérations de prêt et d’emprunt, dont le mécanisme européen de stabilité et le Fonds européen de stabilité financière, ainsi que d’éventuels futurs mécanismes. 

En outre, le rapport doit inclure des informations sur les dépenses liées au climat et sur les dépenses contribuant à stopper et à inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité, sur la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes et sur la mise en œuvre des objectifs de développement durable des Nations unies dans tous les programmes pertinents de l’Union.

1.5 : Instrument pour la relance — NextGenerationEU

Afin de faire face aux conséquences économiques de l’épidémie de COVID-19, la Commission européenne a proposé un plan de relance, baptisé "Next Generation EU". Ce plan de relance intègre les problématiques écologiques et numériques afin que l’Europe soit mieux adaptée aux défis actuels et à venir.

Montant 

Un accord a été trouvé par les 27 États membres de l'Union européenne (UE) pour un plan de 750 milliards d'euros.

Sur les 750 milliards d'euros, 360 constituent des prêts aux États membres et seront remboursés par eux. 390 milliards d'euros devront en revanche être remboursés par de nouvelles ressources propres de l’Union. 

Financement

Une décision du Conseil en date du 14 décembre 2020 autorise la Commission européenne à emprunter 750 milliards d'euros sur les marchés de capitaux. 390 milliards d'euros seront distribués sous forme d’aides aux États membres, et 360 milliards leur seront prêtés et devront donc être remboursés.

Domaines

Axés sur six domaines clés, les projets d’investissement NextGenerationEU visent à:

• stimuler la transition écologique en promouvant des énergies renouvelables, de la mobilité durable et plus encore,

• accélérer la transformation numérique grâce à des efforts en la matière dans les services publics et l’économie globale,

• renforcer les infrastructures et les services sociaux, tout en réduisant les disparités territoriales,

• améliorer l’accès à l’éducation et à la formation avancées dans le domaine des compétences utiles pour l’économie de demain,

• soutenir une croissance inclusive, la recherche et le développement, et l’innovation pour tous,

• garantir des services de soins de santé modernes, efficaces et accessibles.

L’Europe est sur la bonne voie pour devenir le premier continent neutre pour le climat d’ici à 2050. NextGenerationEU permettra d’investir dans des technologies respectueuses de l’environnement, de développer des véhicules et des transports publics plus écologiques, et de rendre les bâtiments et espaces publics plus économes en énergie.

Des mesures de  protection de l'environnement naturel sont prises pour :

• améliorer la qualité de l’eau de nos rivières et de nos mers, réduire les déchets et les déchets plastiques, planter des milliards d’arbres et faire revenir les abeilles;

• créer des espaces verts dans nos villes et accroître l’utilisation des énergies renouvelables;

• rendre l’agriculture plus respectueuse de l’environnement afin que notre alimentation soit plus saine.

Les dix  prochaines années seront guidées par la technologie : 

• connection  avec la 5G et le haut débit ultrarapide à l’échelle de l’UE;

• création d’une identité numérique (eID), facilitant l’accès aux services publics en ligne et l’exercice d’un plus grand contrôle sur vos données à caractère personnel;

• les villes deviendront plus intelligentes et plus efficaces;

• les achats en ligne seront plus sûrs;

• l’intelligence artificielle aidera à lutter contre le changement climatique et à améliorer les soins de santé, les transports et l’éducation.

NextGenerationEU  permettra aussi :

• de coopérer avec tous les pays de l’UE afin de nous protéger contre les menaces sanitaires;

• d’investir davantage dans la recherche et l’innovation afin de mettre au point des vaccins et des traitements, non seulement contre de nouvelles maladies telles que le coronavirus, mais aussi contre le cancer;

• de moderniser nos systèmes de santé afin que les hôpitaux de tous les pays de l’UE accèdent plus facilement aux nouvelles technologies et aux fournitures médicales;

• de financer la formation des professionnels de la santé en Europe.

• encourager les jeunes à étudier les sciences et les technologies qui ouvrent la voie aux emplois verts et numériques de demain;

• soutenir la formation continue et l’apprentissage;

• octroyer des prêts et des subventions aux jeunes entrepreneurs.

L’UE aide également de nombreux secteurs à rebondir. L’UE renforce le soutien au tourisme, à la culture et aux arts dans l’ensemble de l’Union, en aidant ces secteurs à devenir plus numériques et plus durables.

Enfin NextGenerationEU va permettre de :

• lutter contre le racisme et la xénophobie;

• promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes;

• protéger les droits de la communauté LGBTQI+ et lutter contre la discrimination;

• renforcer la législation de l’UE afin de pouvoir lutter contre toutes les formes de discours et de crimes haineux.

Conclusion

Le budget européen est constitué de manière à harmoniser la vie de chaque habitant de l'Europe en finançant de nombreux projets publics et privés. Il intervient aussi dans des actions mondiales au-delà des frontières de l'UE. Dans notre prochain article, nous nous attarderons sur les thématiques soutenues par le budget de l’Europe.